Resumen
El texto reflexiona, con tono irónico e imparcial, sobre la promulgación de la Ley General de Aguas y las reformas a la Ley de Aguas Nacionales, cuestionando si realmente resuelven problemas o solo los reformulan. Plantea que las leyes son instrumentos cuyo impacto depende de su correcta aplicación, de autoridades capaces y de instituciones imparciales. Señala que muchas de las fallas históricas no se debieron a vacíos legales, sino a la debilidad operativa de la CONAGUA y a la falta de recursos, personal y voluntad política. Finalmente, advierte que la nueva ley, con rasgos populistas y presiones de intereses creados, corre el riesgo de repetir los mismos vicios si no se acompaña de fortalecimiento institucional y una visión integral del manejo del agua.
Como no soy experto en latín —y esperando no incurrir en un barbarismo—, al fin podemos decir que hay Ley General de Aguas y modificaciones a la Ley de Aguas Nacionales, aunque su nacimiento haya ocurrido entre protestas, consignas y plantones, como corresponde a toda criatura legal que aspire a ser verdaderamente mexicana.
La pregunta inevitable es inmediata: ¿problemas resueltos o, más bien, problemas nuevos con envoltura distinta?
Interesado en el asunto, debo confesar que el tema me ha robado la atención durante, al menos, dos sesiones de meditación de esta semana. No es poco. Y aunque se trata de un asunto de indudable relevancia, preferí evitar las reflexiones previsibles y los lugares comunes que ya circulan con entusiasmo en columnas, foros y mesas de análisis. Así que, con cierto desenfado deliberado, propongo abordarlo desde un ángulo pretendidamente imparcial y con la dosis de ironía que suele acompañar a aquello que, aun siendo serio y trascendente para el país, termina discutiéndose como si se tratara de sutilezas bizantinas.
Es evidente que una pistola cargada, considerada en abstracto, no es buena ni mala. Pero si alguien la empuña y dispara contra otra persona, provocando su muerte, se comete un crimen y la pistola adquiere de inmediato la categoría de instrumento maligno. El responsable directo, sin duda, es quien aprieta el gatillo; sin embargo, el acto deja flotando una serie de preguntas incómodas: ¿quién puso la pistola al alcance del criminal?, ¿quién y con qué propósito fabricó un objeto como la pistola?, ¿el criminal actuó por voluntad propia o existe un autor intelectual detrás del acto?, ¿estaba en pleno uso de sus facultades o hay condiciones que atenúan su responsabilidad? Y, al final, la pregunta vuelve obstinadamente: ¿la pistola es mala o buena?
Y ahora, una anécdota. Hace ya bastante tiempo participé en una discusión que derivó, como tantas otras, en el tema de las modificaciones que en ese momento se proponían a la Ley de Aguas Nacionales. Uno de los participantes sostenía que dichas modificaciones eran completamente innecesarias, pues la ley original ya permitía aquello que se pretendía incorporar. Otro respondió que, si bien la ley lo permitía en teoría, durante años no se habían modificado las condiciones reales, por lo que resultaba indispensable hacerla más explícita. La pregunta es pertinente: ¿cambiaron realmente las modificaciones lo que se podía o no se podía hacer conforme a la ley? Vista la situación con la perspectiva que da el tiempo, puede afirmarse que aquellas modificaciones no produjeron efectos notorios en el ejercicio cotidiano de la ley.
«Legem habemus»… ¿y ahora qué?
Al final del día, las leyes no son más que instrumentos cuyo objetivo es propiciar, permitir y ordenar de manera productiva la relación entre las personas dentro de una sociedad. Y, como sucede con cualquier instrumento, pueden usarse bien o mal. De ese uso dependerán resultados que fomenten la convivencia o, por el contrario, conflictos que deberán resolverse ante tribunales, los cuales dictarán sentencias conforme a la letra de la ley, pero también —al menos en teoría— a su espíritu. No debe olvidarse que, en no pocos de esos conflictos, una de las partes será el propio Estado o alguno de sus representantes en funciones.
En ese último escenario se vuelve indispensable la existencia de tribunales verdaderamente imparciales, ajenos a los intereses del Estado, capaces de garantizar la igualdad jurídica entre personas e instituciones oficiales. Y es precisamente aquí donde empieza a cojear cualquier ley. La situación se complica aún más cuando la persona en cuestión es de tipo moral (¿o quizá inmoral?), constituida por empresas de enorme poder y con intereses sustantivos en aquello que se juzga, ya sea frente a la autoridad o frente a una persona física.
¿Y ahora quién podrá defendernos?
Las leyes, como todo producto humano, distan de ser perfectas. Su eficacia está siempre sujeta a la buena voluntad de quienes deben cumplirlas, de quienes las interpretan y de quienes las aplican. En última instancia, su éxito o fracaso depende en gran medida de una sociedad integrada por individuos capaces de convivir y de respetar el derecho que las propias leyes consagran.
Y este parece ser el talón de Aquiles de prácticamente cualquier ley mexicana relacionada con los recursos naturales y el medio ambiente. Los puntos en discusión —y las posturas encontradas entre legisladores, autoproclamadas autoridades intelectuales en la materia y quienes aprovechan los recursos de manera correcta o francamente abusiva— evidencian la ausencia de una visión completa e integral. En particular, no parece suficientemente claro para las autoridades que la ley es solo un instrumento y que su aplicación efectiva requiere funcionarios suficientes y competentes, además de recursos materiales para personal, sistemas, aplicaciones y equipos, si de verdad se pretende ejercer un control que garantice la calidad y disponibilidad del recurso, tanto para las generaciones presentes como para las futuras, administrándolo con honestidad y equidad.
Planteo lo anterior porque, en realidad, buena parte del control que hoy se pretende reforzar —y de las medidas que supuestamente buscan evitar abusos, acaparamiento de volúmenes y usos distintos a los concesionados, con el consecuente ahorro ilegal de derechos— no requería necesariamente de modificaciones legales, sino del ejercicio adecuado de las facultades ya existentes. Sin embargo, es evidente que la CONAGUA fue adelgazando con el tiempo, perdiendo a su personal técnico más capacitado, hasta llegar a una situación en la que hoy no cuenta con suficientes cuadros preparados para ejercer de manera eficaz las funciones y el control del recurso que la ley ya le permitía. Ante las modificaciones que ahora le otorgan facultades expresas para un control más estricto y para centralizar la validación de concesiones, se ha despertado el temor de los intereses creados alrededor del recurso. Temor, por cierto, no del todo infundado, a que dichas facultades puedan ejercerse de manera arbitraria en contra de quienes se han beneficiado —adecuada o inadecuadamente— de la histórica falta de ejercicio de la autoridad por parte de la CONAGUA.
La posibilidad de que esto ocurra es real si las autoridades no están integradas por personal capaz, capacitado y, sobre todo, honesto, dispuesto a perseguir objetivos de distribución equitativa del recurso en beneficio de la población y del país, y no a satisfacer venganzas administrativas ni ajustes de cuentas tardíos.
Por otra parte, resulta difícil ignorar que detrás de las protestas contra las modificaciones legales existen intereses poderosos. No parece del todo verosímil que agricultores que viven de su trabajo cotidiano decidan, de manera espontánea, subirse a sus tractores y recorrer cientos de kilómetros hasta la Ciudad de México para bloquear accesos estratégicos desde distintos puntos, todo ello pese a las explicaciones ofrecidas y a las modificaciones introducidas en materia de transmisión de derechos.
Otro tema que merece atención especial es el del Registro Público de Derechos de Agua (REPDA), cuya renovación integral se ha postergado durante años, a pesar de que hoy existen herramientas digitales que hacen plenamente justificable —y técnicamente viable— la creación de un nuevo registro, con la actualización completa de todos los títulos de concesión y asignación. Hace veinticinco años no se contaba con las herramientas actuales y, con el paso del tiempo, el REPDA fue degenerando hasta convertirse en la ya célebre carabina de Ambrosio.
De manera complementaria, finalmente ve la luz la Ley General de Aguas, con una marcada inclinación populista que, en el fondo, no logra satisfacer ni a griegos ni a troyanos. Entre los aspectos positivos puede destacarse el establecimiento claro de facultades y obligaciones para los estados en la creación de marcos regulatorios de los servicios públicos de agua y saneamiento, así como la conveniencia —correctamente señalada— de promover sistemas intermunicipales que doten de suficiencia técnica y financiera a los organismos operadores.
Tristemente, la ley prohíbe de forma tajante la suspensión de los servicios por falta de pago en predios de uso doméstico. En una sociedad con una cultura cívica sólida, donde los ciudadanos comprendieran la necesidad de contribuir al financiamiento de los servicios públicos para garantizar su sostenibilidad y calidad, una disposición así sería innecesaria. En la realidad actual, donde muchos sistemas carecen de recursos suficientes precisamente por los altos índices de morosidad, este artículo funciona como una licencia tácita para dejar de pagar. Conviene recordar que el derecho humano consagrado es el de acceso al agua, no el de la gratuidad del servicio.
En otro apartado, la ley reconoce la existencia de servicios rurales independientes que, en los hechos, se convertirán en mendicantes permanentes de las autoridades, al carecer de la escala necesaria para prestar servicios adecuados. Una adecuada intermunicipalización habría sido suficiente para conformar núcleos poblacionales con servicios viables y de calidad. Pero, como suele ocurrir, éramos muchos y parió la abuela.
Y, como ya ocurrió con la Ley de Aguas Nacionales, en el caso de la Ley General de Aguas será indispensable contar con recursos suficientes y personal capacitado, además de impulsar reformas a los marcos legales estatales, si se pretende obtener resultados tangibles de un proceso legal que, desde su origen, permanece bajo la sombra de protestas y manifestaciones.
