En el texto de la primera parte de este artículo mencioné tres conceptos que me parece que deben ser definidos claramente para poder ser entendidos en toda su amplitud y poder tomar decisiones en el caso de que el contenido de estos artículos parezca interesante a cualquier tomador de decisiones.
Los conceptos son el de monopolio natural, el de regulación de los servicios y el derecho humano de acceso al agua y el saneamiento. Además, debería analizarse por un lado la conveniencia y por otro, la legalidad de la existencia de un operador estatal de los servicios. Al analizarlos en detalle tendremos que contemplar su interrelación y probablemente, rebasar la longitud de una sola publicación.
El concepto de monopolio natural, creo que quedó plenamente explicado al comentar que en materia de servicios de agua potable y saneamiento no puede existir competencia entre diferentes proveedores, porque dicha competencia no disminuiría el precio del servicio, sino todo lo contrario. Sin embargo, los servicios de agua potable y saneamiento como responsabilidad de los ayuntamientos en México caen en lo establecido por el artículo 28 constitucional, el cual prohíbe la existencia de monopolios. Este artículo que ha sido modificado en diferentes ocasiones, sin cambiar su objetivo primordial, ha permitido establecer la Comisión Federal de Competencia Económica y otras instituciones para regular el caso de hidrocarburos, energía y comunicaciones aparte de las condiciones especiales de la regulación bancaria. Sin embargo, por tratarse precisamente de una comisión federal, no tiene injerencia en materia de los servicios de agua potable que son estrictamente municipales. Sin embargo, el texto del artículo contiene párrafos importantes como los siguientes:
“El Estado, sujetándose a las leyes, podrá en casos de interés general, concesionar la prestación de servicios públicos o la explotación, uso y aprovechamiento de bienes de dominio de la Federación, salvo las excepciones que las mismas prevengan. Las leyes fijarán las modalidades y condiciones que aseguren la eficacia de la prestación de los servicios y la utilización social de los bienes, y evitarán fenómenos de concentración que contraríen el interés público.
La sujeción a regímenes de servicio público se apegará a lo dispuesto por la Constitución y sólo podrá llevarse a cabo mediante ley.”
Sin pretender ser un constitucionalista y hacer una interpretación indiscutible de los párrafos anteriores, parece claro que, en el caso de concesiones de bienes de la nación para prestar servicios públicos, es necesario que existan leyes que aseguren la eficacia y la prestación de los servicios y que, en todo caso, cualquier manejo de un monopolio, sólo podrá llevarse a cabo mediante ley. Adicionalmente, también sería claro que el aseguramiento de la eficacia y la prestación de los servicios, requerirían de una entidad reguladora, como lo existe en los casos de los bancos, de la energía, de las comunicaciones y de los hidrocarburos y que al estar los servicios a cargo de los municipios, la regulación debe de tener un carácter estatal, puesto que no puede ser federal o se caería en la inconstitucionalidad, además de la incapacidad de regular desde la Federación 32 estados y cada uno de ellos con sus municipios, los cuales tienen la libertad de optar cada uno por los modelos de administración de los servicios.
Resumiendo, los párrafos anteriores, podríamos establecer que los servicios de agua potable y saneamiento constituyen un monopolio natural, cuyo ejercicio a cargo de los ayuntamientos debe estar sujeto a una regulación por parte de cada una de las entidades estatales para asegurar la eficacia y la prestación de los servicios a la población mediante ley.
Entonces podríamos definir la regulación como la intervención del Estado, en el caso de mercados asimétricos como el monopolio, para establecer condiciones que garanticen el beneficio y la eficacia de la prestación de los servicios en beneficio de los diferentes actores, el prestador de los servicios y los usuarios de los mismos.
Como puede verse, la regulación no es la existencia de una simple ley, sino la actuación de un regulador que permita el funcionamiento libre de los servicios sin desequilibrios, entre quien los presta y quien los recibe, definiendo claramente el papel de cada uno, sus derechos y obligaciones y teniendo necesariamente las facultades para tomar acciones en el caso de la presentación de desequilibrios o conflictos entre los actores. A nivel internacional se ha observado que una regulación efectiva tiende a mejorar en alto grado la calidad de los servicios.
En el caso de Querétaro existe la Comisión Estatal de Aguas (CEA) que se supone el operador de los servicios en el estado, pero que deja fuera del ámbito de su operación al municipio de San Juan del Río, algunas poblaciones y una multitud (más de 40 aparentemente) de fraccionamientos cuyos servicios se han concesionado a particulares por los municipios o la misma CEA sin que exista una regulación clara sobre los servicios prestados y sin que exista una serie de condicionamientos formalizados que cumplan con todos los requisitos de ley. O sea, siendo la CEA un operador, no puede ser el regulador de los servicios porque caería en ser juez y parte, además de que la ley existente en la materia no le concede las facultades necesarias, aunque menciona responsabilidades sin asignación específica sobre responsable u obligatoriedad.
La ley existente, en este caso, es omisa en cuanto a definir o crear los mecanismos de regulación para que la operación de los servicios se sujete a condiciones que rijan su actuación para garantizar la equitativa y eficiente prestación de los servicios a todos los usuarios del estado. Tampoco crea o define a la entidad reguladora, la cual debería tener las suficientes facultades para mediar, evaluar y garantizar los derechos y obligaciones de los actores, prestadores o usuarios de los servicios, asegurando el cumplimiento del derecho humano de acceso al agua como lo establece la Constitución.
Analizando el caso de Querétaro y caminando paso por paso podemos establecer hasta lo planteado, que existe un operador estatal de los servicios, la CEA. Existen municipios que operan sus propios servicios. Existen concesionarios particulares de la prestación de los servicios sin condiciones totalmente formalizadas. Existe una ley en la materia que es omisa en determinar los elementos para una regulación adecuada de los servicios y en determinar un regulador de los mismos. La ley, aunque aparentemente ha sido calificada de no pecar de inconstitucionalidad, es una ley que requiere de perfeccionarse o complementarse, además de reglamentarse para hacerla lo más sencilla posible, dejando a su reglamento la definición de detalles no determinantes para su cuerpo legal y que pueden variar posiblemente en el tiempo, como detalles de contratación, condiciones específicas de los servicios prestados, los cuales pueden cambiar entre los diferentes municipios o que deberían estar en la redacción de reglamentos municipales.
Adicionalmente posiblemente existan elementos por considerar al analizar en detalle el concepto del derecho humano de acceso al agua potable y el saneamiento que por el momento dejamos para más adelante.
Por el momento terminemos de definir claramente los aspectos que debe incluir la regulación para poder establecer la forma en que deben ser incluidos o complementados en la ley, para poder permitir el ejercicio de una regulación adecuada.
¿Qué incluye la regulación?
- Sistema de información completa, confiable y obligatoria. Sin información la regulación y cualquier tipo de supervisión sería imposible.
- Determinar los datos e que permitan evaluar objetivamente a cualquier operador. Son mejor los datos duros y originales que los indicadores de desempeño que pueden prestarse a ser maquillados
- Todos los operadores tienen que llevar una contabilidad de costos que permita identificar claramente sus requerimientos y ejercicio de sus recursos en los conceptos inherentes a la operación integral de los servicios
- Todos los operadores de servicios, estatales, municipales, concesionarios o del sector social tienen la obligación de rendir la información determinada por el regulador en los períodos fijados y en la forma requerida
- Marco legal con responsabilidades claras.
- Progresividad en la implementación y metas a corto, mediano y largo plazo.
- Sistema tarifario asequible y que conduzca a la sostenibilidad de los servicios y cuya expresión parta del costo medio de los servicios atendiendo a la progresividad mencionada en el párrafo anterior.
- Despolitizar la aprobación de las tarifas, estableciendo criterios claros para su definición y subsidiaridad, de tal manera que garanticen la posibilidad de una operación eficiente y la prestación de servicios a la población.
Considero que lo planteado hasta aquí deja claro que la regulación es una necesidad legal y conceptual de ser incluida plenamente en la ley de servicios públicos de agua potable y saneamiento para Querétaro a fin de asegurar mejores y más eficientes servicios.
Para completar el objetivo de nuestro planteamiento falta todavía abundar sobre el derecho humano de acceso al agua potable y el saneamiento e incluir los aspectos tarifarios para asegurar la sostenibilidad de los servicios, aclarando como se entrelazan con lo planteado hasta este momento, lo cual queda para una tercera parte que esperamos sea del agrado de nuestros lectores, a riesgo de extendernos demasiado.
